余凌云:对行政问责的省思

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  摘要: 通过对重大问责事件(案件)和规范文本一六个 样本分析,尽量勾勒、复述实践的面相。通过比对、分析,还都可以发现,行政问责是产生于政府内发的有一种自觉,应当成为“发表声明社会诉求的基本妙招”,它将是公众舆论监督与行政內部追责相结合,以对外发表声明性的责任妙招为主导的有一种机制。

  关键词: 行政问责:行政法

  一、 引言:问责的缘起

  近年来,行政问责(executive accountability,administrative accountability)已成为中国推进法治的二根重要进路,衬托出政府主导的鲜明特色,迸发出西方学者难以想象的制度功效。它给行政执法人员带来的激励、督促、压力乃至惶恐,远甚于行政诉讼、正当线程和公众参与等或多或少任何有一种依法行政进路。它在实践上生机盎然,在学术上却乱象丛生,一个劲被行政法教科书所忽视。

  行政问责萌发于对重大责任事故的追究,还都可以追溯到1979年“渤海二号”钻井船翻沉和1988年昆明开往上海的500次特快列车侧翻。在这两起事件中,媒体介入和发表声明社会,都依稀可见。可是 的实践由零散慢慢变得疏朗,迄今依然是最活跃的主线。在亲戚亲戚朋友埋点的自1979年以来86起重大问责事件(案件)中,重大责任事故问责都有52起,占500.47%。在政治生活、媒体舆论、学术研究中,行政问责成为耳熟能详的术语,在实践领域的铺开,却是5003年“非典”可是 的事。

  耐人寻味的是,这恰好是在香港正式实施“高官问责制”(accountability system for principal officials)(5002年7月1日)可是 一年。香港实行“行政主导”(executive-led government),立法机关制约政府的能力有限,对政府的构成不起那先 作用,行政首长和主要官员不由普选,可是 经立法机关批准或核准,为“解决政府官员负有政治使命却在实践中不向代议机关承担政治责任和道德责任的问題图片”,[1]行政问责就变得至关重要了。[2]大陆都有着相似的政治情境,受香港的启发也很自然。大陆却走得更远。可是 ,从有关文献中,无论香港还是大陆,亲戚亲戚朋友都没能 发现问责实践在开初都有着外国法的渊源。独特的政治情境孕育了独特的问责制度,它应该是很中国化的产物。

  5003年是一六个 重要界点。“非典”疫情难能可贵会催生出轰轰烈烈的行政问责,牵扯上百官员,“人数之多、范围之广、力度之大是非常罕见的”,是是是否是是则,第一,通过问责,“目的是增强各级领导干部的责任意识”,[3]“4月20日是一六个 重要转折点。从这天结速了了,随着卫生部与北京市两位主管官员的去职,中国各地的疫情发表声明做到了公开、准确、全面和及时,防治SARS进入了全线动员的新阶段”。[4]第二,那先 被问责的官员向公众透露的疫情控制信息,与现实形成了巨大的反差;亲戚亲戚朋友的隐瞒不报和解决不利,造成了巨大的经济损失,[5]给患者及其家庭带来的痛楚。[6]由此产生的政府与社会、公众之间的隔阂,对公信力的疑虑,经久难消。可是 ,不问责,就还都可以 给社会公众一六个 交代。

  当然,把行政问责仅仅归因于一两起事件的启发、促动,便成燎原之势,显然太过简单。这可是 一六个 契子。同样,简单地把行政问责看做是传统计划经济下形成的全能政府的路径依赖与延续,也过于浅薄。从角度次讲,行政问责难能可贵会在二十一世纪初兴盛,是是是否是是则改革开放可是 ,长期致力于法治政府的宣传与建设、民主的动员与积累的必然结果;经过实践,发现它是“维护政治体系合法性”行之有效的工具。[7]首先,行政问责还都可以在“不触及现有政治架构的前提下”,有效消弭公众的不满,减少对执政党、政治体系和政治一块儿体的冲击,提升对政治体系合法性的认同。其次,不需要 满足公众参与政治的诉求,扩大公众的政治一段话权。最后,不需要 加大中央对地方、上级对下级、行政首长对公务员的管控,保证上令下达,政令畅通。

  透过行政问责,激活了长期沉寂、蛰伏的政治责任、法律责任和行政责任,又添加了新的内容。通过它,岗位职责趋于明确,执行决策更加谨严。凭借它,政府渡过了一次次的政治危机,平息了一次次的社会不满。借助现代发达的媒介、网络,什儿 效应被不断地放大。正是在什儿 层意义上,它脱颖而出,为世人所关注。

  什儿 别致,也让它不同与以往亲戚亲戚朋友所熟知的责任形式。不少地方立法也就很自然地把行政问责作为已有责任形式的上位概念。学者也多认为“行政问责制是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系”。[8]可是 ,我意识到,这其中有几个或多或少误读。可是 在唤醒已有责任的一块儿,似乎又荫掩了行政问责的独有价值,让亲戚亲戚朋友有点硬看不清它的独特价值了。

  问责实践的发展已形成我每本人的格局、形态学 甚至基本走向。统统,对它的思考与批判,对制度的搭建都有是、可是 可是 在一张白纸上落墨,随性而行。在本文中,我将采用重大问责事件(案件)和规范文本作为分析样本,尽量勾勒、复述实践的面相。可是 ,通过比对、分析,捕捉有益动向,注入亲戚亲戚朋友的价值判断,轻轻撬动实践,让它朝着亲戚亲戚朋友期望的方向发展。

  二、 样本分析(I):重大问责事件(案件)

  行政问责案件多以重大事件、事故的位于为契机,经由媒体报道公之于众,从而引发问责。可是 ,应当通过媒体的报道来追踪、埋点相关案例。亲戚亲戚朋友通过“百度”搜索引擎,先后以“事件+问责”、“事故+问责”为关键词进行搜索,其中,“事件+问责”的搜索结果约为5001万条;“事故+问责”的搜索结果约为289万条。可是 信息量极大,重复率极高,只好通过每段浏览,遴选出媒体报道的具有较大社会影响的行政问责事件(案件)。

  一块儿,做了一六个 补充与校正:一是结合中国知网“中国重要报纸全文数据库”,以“问责”为关键词进行搜索,对上述搜索结果进行了补充。二是参考了沈岿教授主持的有关课题中的行政问责国内典型案例选编,以及曹鎏博士学位论文附件中的案例埋点表。

  事件(案件)检索的截止日期为2012年7月13日,只限于对县处级(中有 副职)以上官员的问责解决,共埋点出自1979年以来国内位于的86起重大行政问责事件(案件)。表格2-1中的年份是问责事件(案件)的位于时间,而都有作出问责决定的时间。

  那先 事件(案件)是亲戚亲戚朋友要分析的第一类样本。它们的直观、质感,让亲戚亲戚朋友对制度脉络与功能的考证更有说服力。而它们的遴选妙招,细节的详略,有几个又会对亲戚亲戚朋友的统计与结论有点硬影响,却不至于左右亲戚亲戚朋友对实践轮廓的基本梳理和总体判断。

  第一, 从1979年起,几乎所有的重大事件(案件)问责都具有强烈的发表声明社会诉求的色彩,传统內部解决的封闭性格调被彻底打破,变得通透。首先,激活了已有的行政的、党纪的、刑事等责任形式,通过“公开解决”(1999年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”)、“解决通报”(5003年“安徽芦岭煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、5006年“白洋淀死鱼事件问责案”)、“向媒体通报”(5006年“白洋淀死鱼事件问责案”)、新闻发布会(5004年“陕西铜川陈家山煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、5005年“广东新宁煤矿透水事故问责案”),变成了发表声明社会的基本妙招。其次,出显了高层领导公开向受害每本人其家属道歉、向人民检讨等新颖样式(5007年“山西‘黑砖窑’事件问责案”)。[9]

  第二, 行政问责从进入公众关注伊始,就混杂着多样形态学 。可是 报道的笼统,对于行政问责的确切内涵及界线,看不分明。还都可以不能 从中读出,在政府看来,只可是 追究了有关人员的责任,不论是行政责任、党纪责任、刑事责任、政治责任,是单处还是并处,可是 管是引咎辞职、责令辞职、撤职,还是责成我每本人或单位作出检查,[10]都有对社会公众的一六个 交代,都有有一种问责。什儿 情況多达65起,占完整性问责事件(案件)的75.58%。统统,问责的对象也就不区分选举产生的行政官员(elected officials,或称“政务类公务员”)、非选举产生的行政官员(non-elected officials,或称“业务类公务员”),党委书记(党组成员)还是国企老总。这占了64起,74.42%。

  第三, 共要从1999年结速了了,亲戚亲戚朋友就发现了党内问责。在当年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”中,大张旗鼓地“公开解决了17名与綦江虹桥垮塌事故有关的党员干部”,包括县委书记、副书记。可是 又出显在44起问责事件(案件)中。通过浏览,发现主要有两类:有一种是因党委决策失误而追究党纪责任的,比如,5003年湖南“嘉禾违法拆迁”案问责案中,嘉禾县委、县政府办联合下文,错误地推出了“四包”“两停”政策;另有一种却都有可是 党委决策失误,可是 可是 我每本人兼任着行政与党委职务,因领导责任或执行失误而接受党纪处分,具有附带性、从属性甚至从重性。这占多数。可是 ,5009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求党委为决策失误负责,的确是一六个 重要的分水岭。

  第四, 问责波及的行政层级、范围似乎或多或少杂乱,有的或许有内在的合理性,比如5005年“松花江水污染事件”以及5008年“三鹿奶粉事件”,[11]有的却没能解释,比如,1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”中对省长、交通部部长的问责。在这86起问责事件(案件)中,有极少量因(主要或重要)“领导责任”而获责的,约31起,占36.05%。可是 ,从案情介绍看,统统没能看出“领导责任”是属于决策还是执行失误,与结果(后果)之间的因果关系可是 太清晰。

  第五, 从那先 86起问责事件(案件)中,亲戚亲戚朋友没能 发现一块儿是由人大主动问责,并行使了罢免权,多是简单地履行应当由它来完成的手续。比如,5003年“‘非典’疫情问责案”中,孟学农请辞北京市市长职务的决定获人大通过。5004年“密云踩踏事故问责案”中,密云县第十三届人大常委会第二次会议审议同意张文辞去密云县县长职务。可是 的例子共要有13起。只发现一块儿案件(1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”),辽宁代表团的每段人大代表在两会期间向交通部提出了质询。

  第六, 在亲戚亲戚朋友统计的86起事件中,通过媒体的公众参与,共要有14起。在1979年“渤海2号”事故调查中,依稀可见。可是 ,零星偶遇。比如,5004年“四川高县退耕还林事件问责案”可是 中央电视台焦点访谈以“盼不来的验收”为题报道可是 ,引起宜宾市委、市政府的角度重视。5006年“重庆‘彭水诗案’问责案”经舆论关注,秦中飞命运才有转机。5006年至2011年,逐渐活跃。[12]

  三、 样本分析(II):规范文本

  从规范文本看,标题有“问责”二字的,主要有行政首长问责和行政问责有一种。可是 ,勾勒制度沿革的脉络,不少问责规定还散落在统统地方,比如重大事故责任、执法责任制、执法过错追究、过错责任、党内问责等等,彼此有交叉,还都可以相互借力。

  通过北大法宝“中国法律检索系统”数据库进行分项检索,分别以“行政执法责任”、“执法责任”、“过错责任”、“行政问责”为标题关键词;“事故责任”每段以“事故+责任追究”为标题关键词;“党内问责”每段先后以“党+问责”和“中共+问责”为标题关键词进行两次检索;“或多或少”每段先后以“行政效能+责任”和“安全生产责任制”为标题关键词进行两次检索。初步检索结果共计1291条。其中,“行政执法责任”每段537条,“执法责任”每段49条,“过错责任”每段224条,“事故责任”每段117条,“行政问责”每段199条,“党内问责”90条,“或多或少”每段115条。截止日期为2012年7月25日。

  对检索结果逐一阅读核查,剔除了其中的重复项、不相关项和错误项。一块儿,也参考了沈岿教授的课题组埋点出来的有关中央和地方行政问责制的规范文本汇编,以及曹鎏博士学位论文附件中的问责规范目录表。经过一番比对、印证、增删,遗落的应该不算多。最终检索结果共计1179条。其中,“行政执法责任”每段463条,“执法责任”每段44条,“过错责任”每段208条,“事故责任”每段101条,“行政问责”每段198条,“党内问责”62条,“或多或少”每段103条。

  表格4-1 问责规范文本分项统计结果(表略)

  文本众多,都作分析,工作量真是不多,也无必要。统统,我只遴选有“问责”字样的作为分析样本,其中,党政领导问责暂行规定1部,(点击此处阅读下一页)

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